موافقتنامه حکومت وحدت ملی تعدیل قانون اساسی و ایجاد پست «صدراعظم اجرایی» را پیشبینی کرده است، اما این یک فرصت خوب برای آوردن تعدیل در دیگر مواد قانون اساسی است که زمینه تطبیقشان در دوازده سال گذشته با چالشهایی روبهرو بوده یا اصلا زمینه اجرایی پیدا نکرده است.
در این مطلب کوشش شده به شکل خلاصه به موضوعات و آن عده مواد قانون اساسی که زمینه اجرایی پیدا نکرده و یا مبهم است، اشاره شود.
پست نخستوزیری
تجربه انتخابات ریاستجمهوری در سالهای ۱۳۸۸ و ۱۳۹۳ این نکته را ثابت ساخت که تمرکز قدرت در نهاد ریاستجمهوری، حساسیت انتخابات را بیش از حد بالا برده و چه بسا اینکه زمینه به چالشکشیدن نتایج انتخابات در ادوار آینده بهطور بالقوه پابرجاست. در واقع، موافقتنامه حکومت وحدت ملی این مشکل ساختاری نظام ریاستی را به رسمیت میشناسد.
نبود احزاب قوی و فراگیر، ایجاد یک نظام پارلمانی را در کشور نزدیک به محال ساخته است. در عوض، ایجاد یک نظام مختلط که در آن رییسجمهور با آرای عمومی انتخاب شود و وی با انتصاب نخست وزیر، او را موظف سازد تا کابینه را تشکیل و از ولسیجرگه رای اعتماد کسب کند، یک گزینه مناسب است. با این حال، برای برکناری نخستوزیر توسط رییسجمهور یا ولسیجرگه باید محدودیتهایی وجود داشته باشد تا زمینه توازن قوا بهتر رعایت گردد و تجربه بیثباتی سیاسی که در دهه دموکراسی افغانستان شاهد آن بود، تکرار نشود. علاوه بر این، مهم است وظایف رییسجمهور و نخست وزیر واضحا مشخص گردند تا شاهد تکرار مدل ناموفق حکومت وحدت ملی نباشیم.
تفسیر قانون اساسی
رای ستره محکمه در مورد ابقای داکتر سپنتا، وزیر پیشین امور خارجه، در سال ۱۳۸۶ هر سه قوای دولت را در برابر هم قرار داد. موضوع اصلی اختلافی هر چند در مورد این بود که آیا ولسیجرگه میتوانست وزیر امور خارجه را در قضیه اخراج مهاجرین از ایران استیضاح کند یا خیر، اما در نهایت اختلاف بر سر اینکه کدام نهاد صلاحیت تفسیر قانون اساسی را دارد به عنوان مشکل اصلی عرض اندام کرد.
ستره محکمه اکنون صلاحیت بررسی مطابقت قوانین، فرمانهای تقنینی و معاهدات بینالمللی را با قانون اساسی و تفسیر آنها به عهده دارد و میتوان با اضافه کردن صلاحیت تفسیر قانون اساسی و بررسی مطابقت مقررات با قوانین، به موضوع وضاحت داد. اما گزینه بهتر ایجاد محکمه قانون اساسی است که باید تمام صلاحیتهای فوق را به عهده داشته باشد. علاوه بر این، لازم است صلاحیت تقاضا برای استفاده از این صلاحیت به نهادهای بیشتری، از جمله پنجاه عضو پارلمان، روسای دومجلس شورای ملی و نخست وزیر، تعمیم داده شود تا به شکل موثرتر از قوانینی که خلاف قانون اساسی میباشند، پیشگیری شود.
تاریخ برگزاری انتخابات
به اساس قانون اساسی، مدت کار رییسجمهور در اول جوزای سال پنجم و کار ولسیجرگه در اول سرطان سال پنجم بعد از انتخابات به اتمام میرسد. این در حالی است که تا اکنون انتخابات هیچگاه در موقع معین آن برگزار نشده است. هر چند ذکر دقیق زمان ختم کار رییسجمهور و ولسی جرگه ذاتا امر موجهی است، اما این موضوع با شرایط امنیتی و حتا جوی افغانستان تطابق ندارد. در ماه حمل و ثور که نظر به قانون اساسی باید انتخابات ریاستجمهوری و پارلمانی برگزار گردند، بعضی مناطق افغانستان شاهد برفباری و مسدودبودن راههاست که خود زمینه حضور رایدهندگان در پای صندوقهای رای را محدود میسازد. گزینه بهتر این است که در قانون اساسی تاسیس نهادی مانند محکمه قانون اساسی پیشبینی شود و این نهاد صلاحیت تصمیم در صورت محال بودن برگزاری انتخابات در موعد معین را داشته باشد.
برگزار نشدن چند انتخابات
قانون اساسی برگزاری هفت انتخابات را پیشبینی کرده، اما تا حال تنها انتخابات ریاستجمهوری، ولسیجرگه و شوراهای ولایتی برگزار شده است. اگر هر هفت انتخابات در زمان معین آن برگزار شود، کمیسیون انتخابات مجبور است هر سال یک انتخابات راهاندازی کند. با توجه به چالشهای امنیتی و اقتصادی، افغانستان تا چندین سال آینده قادر نخواهد بود هر هفت نوع انتخابات را برگزار کند.
در متن تعدیلی لازم است انجام انتخابات برای شوراهای محلی ساده ساخته شود تا لازم نباشد برای این نهادها انتخابات سراسری برگزار کرد. به عنوان مثال اعضای شورای قریه را میتوان با راهاندازی جلسات مشورتی و انتخاباتی در سطح قریه، آن طور که فعلا شوراهای انکشافی قریهجات توسط وزارت انکشاف دهات انتخاب میشوند، برگزید و سپس اعضای شورای ولسوالی را از میان نامزدان شوراهای قریه جات آن ولسوالی انتخاب کرد.
انتخابات ریاست جمهوری
در هر دو انتخابات اخیر ریاستجمهوری، دور اول هیچ برندهای نداشت و انتخابات به دور دوم رفت. قانون اساسی در مورد اینکه اگر یکی از کاندیدان دور دوم انصراف دهد، دستوری ندارد. قوانین اساسی یک تعداد کشورها در صورت وقوع چنین سناریویی، مقرر میدارند که کاندید بعدی که بیشترین آرا را در دور اول گرفته با دیگر کاندید پیشتاز در دور دوم رقابت میکند. همین میکانیزم میتواند در قانون اساسی افغانستان نیز پیشبینی شود.
ماده ۶۱ هم چنین بیان میدارد که در صورت وفات یکی از نامزدان در جریان انتخابات یا قبل از اعلان نتایج، انتخابات مجددا برگزار شود. با توجه به تهدیدات امنیتی از جانب مخالفان مسلح و مشکل بودن برگزاری انتخابات مجدد، تمهیدات دیگری میتوان در نظر گرفت. به عنوان مثال، در صورت وفات یکی از نامزدان، محکمه قانون اساسی موضوع را تحقیق کرده و در صورت نبود سو نیت نامزدان رقیب، تصمیم به عدم برگزاری انتخابات مجدد را صادر کند.
شرط سواد برای اعضای نهادهای انتخاباتی
در زمان تصویب قانون اساسی، شرط داشتن سواد برای راهیابی به نهادهای انتخابی در نظر گرفته نشد. با توجه به اینکه افغانستان سالها در جنگ به سر برده بود و نهادهای تعلیمی و تحصیلی ضربات مهلک دیدند، این تصمیم منطقی بود. اما با گذشت بیش از دوازده سال، تعداد افراد باسواد در همه ولایات کشور افزایش یافته و زمان آن رسیده است که داشتن حداقل سند بکلوریا برای راهیابی به نهادهای انتخابی شرط گذاشته شود.
شرط سنی برای اعضای مشرانو جرگه
قانون اساسی داشتن حداقل ۳۵ سال سن را برای اعضای مشرانو جرگه قید کرده است، در حالی که سن اعضای شورای ولایتی در قانون عادی ۲۵ سال است. این احتمال وجود دارد که هیچ یک از اعضای یک شورای ولایتی سنشان از ۳۵ سال بالا نباشد. با پایین آوردن شرط سنی اعضای مشرانو جرگه به ۳۰ سال، و شناسایی موارد استثنایی در قانون اساسی، میتوان به این خلای قانونی پایان داد.
مصطلحات علمی و ملی
اینکه چه اصطلاحی را میتوان ملی یا علمی نامید، از مباحث مورد اختلاف سالهای اخیر بوده است. این ابهام زمینه اجرای فقره آخر ماده ۱۶ قانون اساسی را به شدت ضعیف کرده است. اگر قرار باشد این فقره در قانون اساسی حفظ شود، تاسیس یک نهاد کوچک چند عضوی متشکل از متخصصان زبان که رای ولسی جرگه را نیز با خود داشته باشند، میتواند به رفع نگرانیها و حساسیتهای زبانی در افغانستان کمک کند. تشخیص مصطلحات ملی و علمی و نظارت بر بهبود و انکشاف زبانهای افغانستان میتواند مهمترین وظایف این نهاد باشد.
مدت قابل تمدید حالت اضطرار
در ماده ۱۴۳ قانون اساسی، تمدید حالت اضطرار بعد از دو ماه منوط به تایید شورای ملی دانسته شده، اما مدت قابل تمدید ذکر نشده که این خود زمینه را برای تمدید حالت اضطرار تا چندین سال مساعد میسازد. ماده ۱۴۷ که در مورد ختم دوره کار رییسجمهور یا شورای ملی در جریان برقراری حالت اضطرار است، واضح میسازد که حالت اضطرار تا چهار ماه تمدید شده میتواند و سپس لویه جرگه باید دایر شود. لیکن این ماده در مورد شرایط خاص است و تعمیم آن به حالات دیگر منطقی نیست. برای پیشگیری از سوءاستفاده از این حالت، مدت تمدید حالت اضطرار باید قید گردد.
اعطای سهمیه بیشتر به زنان
قانون اساسی در یک اقدام مثبت، برای زنان در هر دو مجلس شورای ملی کرسی اختصاص داده است. با استفاده از همین اصل، در شوراهای ولایتی نیز سهمیه به زنان در نظر گرفته شده است. با توجه به اینکه حضور زنان در سایر نهادهای انتخابی و غیر انتخابی هنوز هم محسوس نیست، اقدامی بهجا خواهد بود تا در متن قانون اساسی سهمیه به زنان در ادارات بیشتر شود.
صلاحیت نظارتی شوراهای محلی
صلاحیت نظارتی شوراهای ولایتی هماکنون با یک فرمان تقنینی نافذ است. شورای ملی هنوز در مورد این فرمان تقنینی تصمیم نگرفته و این احتمال وجود دارد که با رد این فرمان، مجادله روی این موضوع از سر گرفته شود. شوراهای ولایتی، بدون صلاحیت نظارتی، نقش مهمی را در اداره محلی ایفا نخواهند کرد و منطق وجودی آنها زیر سوال میرود. به همین علت، در متن تعدیل شده قانون اساسی باید صلاحیت نظارتی شوراهای محلی به رسمیت شناخته شود.
قدمهایی که باید برداشته شود
برای تعدیل، قانون اساسی رییسجمهور را موظف میسازد تا یک کمیسیون متشکل از اعضای هر سه قوای دولت را مقرر دارد تا طرح تعدیلی قانون اساسی را آماده سازد. این طرح تعدیلی سپس به لویه جرگه سپرده میشود تا روی تصویب آن رای گیری کند. هر چند هنوز انتخابات ولسیجرگه و انتخابات شوراهای ولسوالیها انجام نشده، با آن هم لازم است رهبران حکومت وحدت ملی از اکنون روی ایجاد این کمیسیون و روند تعدیل آماده گی بگیرند. روند آمادهسازی طرح تعدیلی زمانبر است و طرح تعدیل باید اجماع عمومی را با خود داشته باشد. ایجاد اجماع ملی و سیاسی وقت و کوشش فراوان میطلبد. در نبود اجماع ملی و سیاسی، لویهجرگه میتواند به بیراهه برود و چه بسا اینکه ثبات سیاسی نیمبند کنونی نیز با خطر مواجه شود.
شعیب تیموری، استاد دانشگاه امریکایی افغانستان